Der ungleiche Kampf – Die Rolle der Geheimdienste in der Terrorismus- bekämpfung

von Markus Pohlmann und Lotta Mayer

Geheimdienste bewegen sich scheinbar in einer dunklen Nische der Nationalstaaten. Sie erscheinen als legale illegale Organisations­­formen, welche insgeheim die Lizenz haben, sich nicht an die geltenden Gesetze halten zu müssen. Dabei ist in Rechtsstaaten ihre parlamentarische Kontrolle zwar vorgesehen, aber sie scheint häufig nicht das Papier wert, welches den parlamentarischen Kontroll­­ausschüssen vorgelegt wird. Oder, wie ein ehemaliger CIA-Direktor freimütig in einem Interview bekannte: Der Präsident ist über viele Vorgänge nicht informiert. Dies diene insbesondere auch dazu, ihn vor Rechtfertigungsnotwendigkeiten zu schützen.

Auf dem Plakat: Die Mitglieder des NSU. Quelle: HU Kampa via Flickr

NSU, NSA und Anis Amri, oder: ein Skandal jagt den nächsten

In Deutschland sind die Verfassungsschutzbehörden in Bund und Ländern in den vergangenen Jahren in besonderer Weise in den Fokus der öffentlichen Kritik geraten. Und dies auf einem Feld, mit dem ihre Existenz besonders legitimiert wird: der Terrorismus­­bekämpfung. Im Fall der im November 2011 aufgeflogenen extrem rechten Terrorgruppe „Nationalsozialistischer Untergrund” (NSU), die fast 14 Jahre lang aus dem Untergrund heraus insgesamt zehn Menschen ermordete und mehrere Bombenanschläge verübte, wurde schnell der Vorwurf eklatanten Versagens der Sicherheit­s­­behörden insgesamt und der Verfassungsschutzämter im Besonderen laut. Wie war es möglich, v.a. angesichts von mehr als 20 Informanten („V-Personen“) im Umfeld des NSU[1], dass dieser so lange unentdeckt bleiben konnte? In den insgesamt 14 Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen (UA) auf Bundes- und Länderebene kam dabei auch der Vorwurf auf, die Verfassungs­­schutzbehörden hätten nicht einfach nur versagt, sondern vielmehr u.a. aus Gründen des „Quellenschutzes“ relevante Informationen nicht an die Ermittlungsbehörden weitergegeben oder gar polizeiliche Ermittlungen behindert.[2]

Bei der intensiven Diskussion über ein „Eigenleben“ der Verfassungs­­schutzbehörden kam auch die Frage auf, inwiefern mangelnde Kooperation der deutschen Verfassungsschutzämter miteinander und mit anderen Sicherheitsbehörden derart innerdeutschen rechten Terrorismus begünstigt habe. Dies wurde schnell durch die Enthüllungen des Whistleblowers Edward Snowden im Jahr 2013 um eine weitere Facette des Eigenlebens ergänzt. Hier wurde umgekehrt die Kooperationsbereitschaft des deutschen Auslands­­geheimdiensts, des Bundesnachrichtendiensts (BND), zum Skandal: Im Zuge von Maßnahmen, welche der Bekämpfung des internationalen islamistischen Terrorismus dienen sollten, waren auch grundrechtsgeschützte Daten deutscher Staatsbürger an den US-Geheimdienst National Security Agency (NSA) weitergegeben worden. Dieser spionierte seinerseits auch deutsche Politiker und europäische Institutionen aus.

Quelle: Mike Herbst via Flickr

Der dritte Skandal um die deutschen Geheimdienste begann, als im Dezember 2016 der islamistische Terrorist Anis Amri mit einem LKW, dessen Fahrer er getötet hatte, elf Besucher des Weihnachts­­markts auf dem Berliner Breitscheidt-Platz tötete. Rasch wurde erneut die Frage nach dem Versagen einerseits der Polizeibehörden sowie weiterer, in die rechtlich mögliche und geplante, aber unvollzogene Abschiebung Amris involvierter Behörden und andererseits der Verfassungsschutzämter gestellt. In den teilweise noch laufenden Untersuchungen von vier Parlamentarischen Untersuchungs­­ausschüssen und einem Sonderermittler wurde wiederholt kritisiert, dass den Ausschüssen Akten zu V-Personen in der islamistischen Szene vorenthalten würden. Besonderes Aufsehen erregte im August 2018 die Meldung über einen V-Mann des Bundesamts für Verfassungsschutz (BfV) im unmittelbaren Umfeld Amris, dessen Existenz das BfV geheimzuhalten versuchte – aus „Quellenschutz­­gründen“ und um „ein weiteres Hochkochen der Thematik“ zu vermeiden.[3]

Der Netflix-Hauch von Verschwörung und Spionage sowie die Normalität der Verwaltungsorganisation

Spionage, Staatsgeheimnisse, illustre V-Leute, Skandale und Gesetzesbrüche – über den Aktivitäten der Geheimdienste liegt allzu oft ein Netflix-Hauch von „Homeland“ oder „Deep State“. Dieser verflüchtigt sich jedoch in Deutschland schnell. Die drei Geheimdienste auf Bundesebene, das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), der Bundesnachrichtendienst (BND) und der Militärische Abschirmdienst (MAD), sind hoch reguliert und durch verschiedene Gesetze in ihren Aktivitäten festgelegt. Es sind bürokratische Organisationen, Verwaltungsorganisationen, welche, wie viele andere Verwaltungsorganisationen auch, in ihren konkreten Vorgängen für Außenseiter weitgehend intransparent bleiben. Sie haben ein Eigenleben und bringen bisweilen auch organisational brauchbare Illegalität zum Einsatz. Dabei bestehen für sie aber erweiterte Möglichkeiten der „Grundrechtsminderung“ und manchmal sind ihren Fantasien bei der Ausdehnung der Befugnisse auch keine Grenzen gesetzt. So erfand der BND 2013 für die Weitergabe von in Deutschland via Satellit erhobenen Daten aus Afghanistan die sog. Weltraumtheorie. Da im Weltraum das BND-Gesetz nicht gelte, habe der Datenweitergabe – bestätigt durch das Bundeskanzleramt – auch nichts im Wege gestanden. Kurzum, wie jede andere Verwaltung auch kämpfen die deutschen Geheimdienste um Freiräume und trachten danach, Grauzonen zu erweitern, um freier operieren zu können.

Aber natürlich haben die deutschen Geheimdienste als bürokratische Organisationen auch Besonderheiten: 1. Das öffentliche Kontroll- und Regulierungsbedürfnis ist besonders hoch, weswegen es für diese Dienste außerordentliche Gesetze, Bestimmungen, Berichtspflichten und parlamentarische Kontrollgremien gibt; 2. Sie haben dabei – gesetzlich reguliert – mehr Möglichkeiten, wie z.B. bei der Grundrechtsminderung als andere Verwaltungsorganisationen des Staates; 3. Sie nutzen neben dem normalen Personal auch andere Formen der Mitgliedschaft, teilweise mit totaler Vereinnahmung von Leib und Leben, wie im Falle der Spionage, oder von sehr selektiver Beanspruchung mit „Aufwandsentschädigung“, wie im Falle der sogenannten „Vertrauenspersonen“ (umgangssprachlich „V-Leute“ genannt).

Viele terroristische Bewegungen sind keine Organisationen

Im Falle der Terrorismusbekämpfung ist allerdings auch das Aufgabenfeld ein besonderes. Denn anders als im Falle von der Beobachtung von bspw. politisch radikalen Parteien stehen den Geheimdiensten im Falle des Terrorismus oft – im sozialwissenschaftlichen Sinne – keine Organisationen gegenüber.

Fandungsplakat der Bundesanwaltschaft und des BKA im Fall Anis  Amri. Quelle: Wikipedia Commons

Aber natürlich sieht zunächst alles organisiert aus. Es gibt Notwendigkeiten, wie im Fall des Islamischen Staates (IS) oder Al Qaida, Gelder zu verwalten, Mitglieder zu rekrutieren, sie zu bezahlen, für Krankenbehandlungen in der Familie Sorge zu tragen und vieles mehr (siehe dazu nur das Buch von Shapiro 2013). Diese Notwendigkeiten sollten aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese Assoziationen und Netzwerke gerade dadurch gekennzeichnet sind, dass sie in einem sozialwissenschaftlichen Verständnis keine Organisationen sind.

Man kann dies einfach entlang der Mitgliedschaftsbedingungen deutlich machen. Weder ist bei terroristischen Bewegungen der Eintritt wie bei Organisationen kontraktuell geregelt noch ist der Austritt – solange diese archaische Form nicht militärisch unterliegt – im Kern der terroristischen Bewegung einfach möglich. Man kann nicht einfach kündigen. Man kann nicht mehr – wie bei Organisationen üblich – außerhalb der Arbeitszeit über Leib und Leben bestimmen. Die Vereinnahmung erfolgt im engeren Kern dieser Assoziation in totaler Vereinnahmung mit Leib und Leben. Man kann auch nicht einfach „nein“ sagen oder den Gehorsam verweigern. Im Kern der Assoziation ist unbedingter Gehorsam gefordert.

Anders in der Peripherie von terroristischen Bewegungen wie dem IS. Während im Kern Totalinklusion vorherrscht, werden in der Peripherie lose Sympathisanten- und Netzwerkformen gepflegt. Diese können aber jederzeit (selbst-)mörderischen Charakter entfalten. Alles kann, nichts muss in der Peripherie, auch wenn ideologische Beeinflussungsformen hier an der Tagesordnung sind und „Verrat“ bereits hart sanktioniert wird. Je näher man aber dem inneren Kern kommt, desto stärker wird die Verpflichtung, sich auch mit Gewalt für die Ziele der terroristischen Bewegung einzusetzen. Diese Kombination zwischen einer totalen Institution mit totaler Inklusion der Mitglieder zu politisch motivierten kriminellen Zwecken und einem freigelassenen Netzwerk in der Peripherie der Assoziation macht nicht nur die Gefährlichkeit dieser Assoziation aus, sondern auch die manifesten Schwierigkeiten ihrer Bekämpfung durch die Sicherheitsbehörden.

Auch der NSU entsprach – wenn auch mit einigen Unterschieden – diesem generellen Muster. Gemeinsam mit ihrer Mitbewohnerin Beate Zschäpe, die inzwischen verurteilt wurde, bildeten Uwe Mundlos und Uwe Böhnhardt die terroristische Vereinigung NSU. Und auch in ihrem Falle haben wir es nicht mit einer Organisation zu tun. Wir sehen vielmehr eine politisch motivierte, kriminelle Vereinigung mit einem total inklusiven Kern und einem eher losen peripheren Netzwerk an aktiven Unterstützern und Sympathisanten. Bei allen Unterschieden ist diese Verbindung von einer arachaisch-traditionalen Vergemeinschaftungsform mit einer losen Netzwerkform das Entscheidende. Gerade weil die terroristischen Bewegungen häufig nicht Organisationsform annehmen, sondern ganz anderen Logiken folgen, sind sie so schwer zu bekämpfen.

Quelle: Von linksfraktion – Demonstration zum NSU Prozess München-5 auf flickr, CC BY 2.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=25738044

Der ungleiche Kampf: Warum Sicherheitsbehörden sich mit terroristischen Bewegungen so schwer tun

Organisationen tendieren dazu, sich in einer Umwelt von Organisationen besser orientieren zu können als in einer Umwelt von fremdartigen sozialen Gebilden. Mit Organisationen kann man ungleich einfacher interagieren. Ihre Aktivitäten kann man einfacher berechnen. Man kann sie einfacher kontrollieren und ihre Regelabweichungen bekämpfen. Der Kampf gegen archaische totale Institutionen, welche mit Leib und Leben vereinnahmen und mit Gewalt operieren, schafft dabei ein Ungleichgewicht, eine Asymmetrie, welche das Verwaltungspersonal der Geheimdienste im Regelfall nicht ausbalancieren kann. Denn der Kampf gegen diese terroristischen Bewegungen verlangt außerordentliches Engagement, totale Vereinnahmung und ggf. auch die Bereitschaft, sein Leben zu riskieren. Und dies für eine magere Tarifgruppe, wenig Anerkennung und eine mediale Öffentlichkeit, welche sich regelmäßig in der Skandalisierung von Inkompetenz und Unvermögen der Geheimdienste ergeht, solange ihren Aktivitäten nicht der illustre Schein von Spionage und Verschwörung verliehen werden kann. Natürlich gibt es immer wieder Erfolge, welche mit der Schlagkraft und der Beharrlichkeit der Organisation einhergehen. Aber entscheidend ist oft, dass auch terroristische Bewegungen sich im Zeitverlauf ausdünnen, im Zeitwandel an Unterstützung verlieren oder, wie im Falle des IS, dass ähnlich gewaltbereite totale Institutionen, wie z.B. Armeen, in ihre Bekämpfung eingreifen.

Symbolbild. Quelle: US Department of Defense

Aber nicht nur die asymmetrische Form der Konfrontation vollkommen unterschiedlicher sozialer Gebilde spielt bei den Schwierig­­keiten eine Rolle, sondern auch die Vielfalt konkurrierender Behörden und Instanzen, die im Föderalismus aneinander vorbei arbeiten. Wir wissen, dass Verwaltungen oft mit negativen Effekten wie bspw. Informationsasymmetrien, selektiven Wahrnehmungen und Pfadabhängigkeiten oder geschulte Inkompetenzen zu kämpfen haben. Zwar wissen auch die Verwaltungen darum. Aber oft gleichen deren Eindämmungsversuche der negativen Effekte einem Kampf gegen Windmühlenflügel. Verwaltungsversagen gehört zu den „normalen Katastrophen“.

Auch die Internationalität von terroristischen Bewegungen, ihre globale Präsenz und Vernetzung kontrastiert klassischerweise mit der nationalstaatlichen Verfasstheit der Dienste und ihrer Kontrolle durch nationale Gesetze. Zwar operieren diese auch in gewohnter Weise international, z.B. mit entsprechenden Kooperationen mit anderen Geheimdiensten. Aber gerade die „joint ventures“ mit dem NSA haben – soweit den Untersuchungsausschüssen Informationen darüber vorlagen – deutlich werden lassen, dass auch hier Informationsasymmetrien und die negative Koordination zwischen den Diensten zur Geltung kamen.

Daher scheint der ungleiche Kampf gegen terroristische Bewegungen die Geheimdienste immer wieder vor Heraus­­forderungen zu stellen, welche die Anreize für diese, legale Spielräume auszuweiten sowie illegale Mittel einzusetzen, deutlich erhöht. Zieht man jedoch die Ergebnisse der Aufarbeitung der Skandale in Deutschland heran, erscheint es als außerordentlich fragwürdig, ob dadurch tatsächlich die Risiken terroristischer Aktivitäten in Deutschland vermindert werden können. Darin scheint keine nachhaltige Lösung zu liegen. Vielleicht sollten wir die Verwaltungsorganisationen in diesem ungleichen Kampf mit kompetentem Personal, höheren Gehältern, mehr Ressourcen besser ausstatten und in Kauf nehmen, dass dieser Kampf – neben Teilerfolgen – nur um einen Preis dauerhaft zu gewinnen ist, den kein Rechtsstaat zahlen möchte.

 

Quellen und Literaturhinweise:

Biselli, Anna (2016). Interne Dokumente zur Weltraumtheorie: Wie sich BND und Kanzleramt vor der Öffentlichkeit fürchteten.

Brings-Wiesen, Tobias, and Frederik Ferreau (2018). Am offenen Herzen staatlicher Legitimation–zum Verhältnis von Sicherheit und Recht im Angesicht neuzeitlicher Bedrohungsszenarien. integration 41.1: 81-88.

[1] BUA I Protokoll: Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode, 2. Untersuchungsausschuss, Protokoll Nr. 34, 28.11.2012, S.3.

Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode: Beschlussempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschusses nach Artikel 44 des Grundgesetzes, Drucksache 17/14600, 22.08.2013.

Janssen, Elmar (2018). Realitätsschock und Reaktionen: Realpolitische Terrorismusbekämpfung zwischen Rechtsstaat und Rückkehr zur Abschreckung. Politisches Krisenmanagement. Springer VS, Wiesbaden: 129-145.

Johnston, Patrick B., et al. (2016). Foundations of the Islamic State: Management, Money, and Terror in Iraq, 2005-2010. Rand Corporation.

Laabs, Dirks (2015). Der Verfassungsschutz und der NSU. In: Wolfgang Frindte, Daniel Geschke, Nicole Haußecker, Franziska Schmidtke (Hrsg.): Rechtsextremismus und „Nationalsozialistischer Untergrund“. Interdisziplinäre Debatten, Befunde und Bilanzen. Springer, Wiesbaden: 225–258.

Mayntz, Renate (2004). Hierarchie oder Netzwerk? Zu den Organisationsformen des Terrorismus.” Berliner Journal für Soziologie 14.2: 251-262.

Roggan, Fredrik (2016). Straf-und strafprozessrechliche Aspekte des Einsatzes von Verdeckten Mitarbeitern und V-Leuten nach dem neuen Bundesverfassungsschutzgesetz: Über die Privilegierung geheimdienstlicher Tätigkeit gegenüber strafverfolgender Aufgabenerfüllung.” Goltdammer’s Archiv für Strafrecht 163.6: 393-410.

Seibel, Wolfgang, Kevin Klamann, and Hannah Treis (2017). Verwaltungsdesaster: von der Loveparade bis zu den NSU-Ermittlungen. Campus Verlag.

Shapiro, Jacob N. (2013). The terrorist’s dilemma: Managing violent covert organizations. Princeton University Press.

[2] Sundermann, Tom, Paul Blickle (2016). Dem NSU so nah. Zeit online. [Unsere eigene vorläufige Rekonstruktion des Unterstützernetzwerks des NSU bestätigt diese Zahl.]

[3] Zeit online (2018). Verfassungsschutz wollte V-Mann aus Umfeld von Anis Amri verheimlichen.


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